《中华人民共和国突发事件应对法》修订实施满周年：从制度完善到科技破局 巨灾保险防护网更具韧性

来源：金融时报   作者：记者 戴梦希   

2025年11月，新修订的《中华人民共和国突发事件应对法》正式实施满周年。这部被应急管理部称为“应急管理法治发展历史上的重要里程碑”的基础性法律，施行一年来，正以制度刚性推动我国巨灾治理体系发生深刻变革。

突发事件应对法提出的“建立政府支持、社会力量参与、市场化运作的巨灾风险保险体系”，为保险业参与巨灾治理划定了法治坐标。作为应对巨灾风险的金融主力军，从全国性保障网络扩容到地方特色试点落地，从科技赋能理赔到风险减量前置，保险业以市场化力量将法律要求转化为守护人民生命和财产安全的实际行动，让巨灾防护网更具韧性。

巨灾保险制度体系不断完善

随着全球变暖加剧，由极端天气引发巨灾风险的频率越来越高。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，自然灾害的突发性、极端性和反常性越来越明显。国家防灾减灾救灾委员会办公室发布的数据显示，2025年前三季度，我国自然灾害造成的直接经济损失达2176.5亿元。

有效应对灾害风险，做好防灾减灾救灾工作，事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议高票通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》，自2024年11月1日起施行。本次修订系统总结了多年来突发事件应对工作经验，完善相关制度措施、健全相关体制机制，明确突发事件应对工作应当坚持的基本原则，为提高突发事件预防和应对能力、更好保护人民生命财产安全提供坚强法律保障。其中，“建立政府支持、社会力量参与、市场化运作的巨灾风险保险体系”的专项条款，既界定了政府的引导责任，也为保险业发挥专业优势划定了权责边界。

近年来，我国巨灾保险制度持续完善。2024年3月，金融监管总局和财政部印发《关于扩大城乡居民住宅巨灾保险保障范围 进一步完善巨灾保险制度的通知》，扩展了城乡居民住宅巨灾保险的保障范围，保险责任从单灾因（仅地震）扩展为多灾因，提升了城乡居民住宅巨灾保险的基本保额水平。今年2月，国务院印发《国家突发事件总体应急预案》提到，要“积极发挥商业保险作用，健全保险体系，发展巨灾保险”。在扩充巨灾风险管理工具方面，今年11月，金融监管总局印发《关于境内保险公司在香港市场发行有关保险连接证券事项的通知》，支持境内保险公司在香港市场发行“侧挂车”保险连接证券，将巨灾风险从保险市场进一步向资本市场分散。

从全国范围来看，巨灾保险在保障规模、覆盖范围与地方实践上均呈现加速发展态势。近日，金融监管总局财险司副司长董钢在第四届全国商业保险发展研讨会上表示，2023年以来，保险业针对多起重大灾害累计赔付超290亿元。2024年，城乡居民住宅巨灾保险为全国6400多万户居民提供了超过22万亿元的巨灾风险保障。

地方层面的探索实践更为密集。目前，全国已有20余个省份出台地方性巨灾保险实施方案，形成了各具特色的保障模式。例如，河北省于2025年初推出全国首单全灾种、广覆盖、长周期的综合巨灾保险，覆盖全省7400余万常城乡居民，包括“人身+住房+室内财产”三层保障，省级财政投入2亿元撬动了20亿元的风险保障；广东省推出巨灾指数保险，建立气象指数触发机制；湖南省在住宅和人身伤害的基础上增加设施农业、高标准农田和普通工程保障对象。

科技赋能打破“重赔轻防”局限

当前，保险业正在打破传统以赔付为主的局限，以科技为核心驱动力，深化风险减量管理，实现从“风险承担者”向“风险管理伙伴”的角色转型，成为筑牢社会防灾减灾体系的关键力量。

农业生产因受台风、洪涝、疫病等巨灾的影响直接且深远，其也是巨灾保险技术创新的重要试验场。中国人保近日发布“PICC中国养殖业风险巨灾模型”，以科技赋能养殖业风险防控。

“该模型以区县级维度数据为建模基础，依托保险公司积累的近18亿个养殖业风险标的的承保理赔信息开展研发，信息涵盖我国2800多个区县、数十种传染病病因、非传染病病因以及气象灾害。”据中国人保相关负责人介绍，目前，该模型在养殖业相关保险的产品设计、损失评估、风险量化分析与管理以及风险减量服务等环节均可发挥重要作用。

除农业生产领域外，科技赋能保险防灾减损已延伸至多灾种、全场景。平安产险董事长兼首席执行官龙泉表示，该公司应用AI、物联网等新技术自主研发了“鹰眼”系统。该系统聚合了100多个风险模型，如水灾黑点、城市内涝、巨灾损失评估等，构建起了数字化风险减量服务能力。“十四五”期间，“鹰眼”系统智能预警灾害162万场，发出预警信息470亿次，覆盖客户1.3亿人次。

在首都经贸大学农村保险研究所副所长李文中看来，科技赋能正在重塑保险业的风险减量管理模式，推动防灾减损工作实现系统性提升。科技的应用不仅让保险公司得以更精准地开展风险识别与预警，为后续大灾风险处置工作争取到关键的黄金时间，而且还能精准预判风险灾害的发生区域、变化趋势及发展路径，有助于优化防灾减损资源的配置效率，实现“保防救赔”全周期一体化运作。未来，随着科技手段的持续迭代与相关机制的创新完善，保险业在防灾减灾领域的价值将进一步释放，发挥更为重要的作用。

多方协同填补巨灾保障缺口

尽管我国已逐步建立起包含保险、再保险、巨灾基金在内的多层次巨灾风险分散机制，在应对各类自然灾害过程中发挥了重要作用，但巨灾保险依然面临着保障缺口较大、覆盖范围有限等难题。

金融监管总局局长李云泽此前表示，从全球平均水平看，在重大灾害事故的损失补偿中，40%左右由保险业承担，而我国这一比例仅为10%左右。保险业在完善国家应急保障体系方面，完全有潜力、有能力发挥更大作用。

《中国灾害保险发展研究报告》提出，应让保险业在风险管理资源配置中发挥决定性作用，构建以政府灾害救助为基础、商业保险为主体、政策性保险为补充的多元多层次保障体系，厘清各方责任边界。与此同时，聚焦主攻方向，弥合城乡居民住宅灾害保险等个人财产险缺口，优化农业保险、巨灾保险等政策性业务，推动公共设施与基础设施投保，以保险确定性应对灾害不确定性。

“除了个人和企业投保带有自然灾害风险保障的险种外，各地政府也积极出台相关政策，探索政府投保的、具有地方特点的区域性巨灾保险试点。未来，还可以创新保险产品、提高保障水平，同时关注巨灾保险的可持续性问题。”北京大学经济学院风险管理与保险学系副主任刘新立表示，唯有通过政府、市场和社会的共同努力，形成“防”“救”“赔”有机融合的巨灾风险管理体系，才能织密人民生命财产安全防护网，提升全社会的气候韧性和适应能力，从容应对未来可能发生的各种不确定性挑战。

多位业内人士分析称，尽管保险科技在灾害风险识别与干预中展现出显著潜力，但在风险减量管理的实际落地过程中，保险公司仍面临诸多挑战，主要体现在数据获取壁垒高、机制建设有待完善等方面。对此，应推动形成政府、保险机构、科技企业之间的信息共享机制，在数据标准、接口规范、隐私保护等方面建立统一规则，实现高频数据的流动与动态更新。此外，可发展“保险科技+第三方专业服务”融合模式，通过引入专业力量共同构建“保险+服务”的复合型生态系统。